清代的地方行政区划自高而低，分为省、道、府、州、县五级，因“厅”的设立并不常见，在此略过。相信大多数读者都知道，“道”的级别要略高与“府”，不过，道和府其实并不是严格意义上的上下级关系，有的地方是，有的地方却不是。而且，不少读者对“道”的概念也不是十分清楚，所以本文来讲一讲道和府。

先来说说道

道的设立最早可以追溯到明景泰时期，当时将道分为守道和巡道。所谓的“守道”，是指由布政使司衙门派出，驻守某一地方者；所谓的“巡道”，是由按察司衙门派出巡查某一地方者。

明代道从从属关系上来讲，属于布政使和按察使的属官，守道和巡道所管辖的范围也不是很明确，有的只辖一个府，有的辖三、四个府。此外，道也有不管辖某一区域者，如粮储道、盐法道、管河道、驿传道等，这些都是专职道员，就和现在的农业厅、水利厅等类似。

清代沿袭明制，在各省设分守、分巡道，按照《光绪会典》的记载，全国设分守道20员，分巡道72员，外加专管关税道，即天津海关道1员，共计93员。

清初时期，分守、分巡道都是藩、臬二司派出的临时性差遣，并不是正式的官职，其性质就像是皇帝派出的钦差大臣一样，其品级照原官而定。如京堂等官补授之道员，则系参政衔，为从三品；由知府补授者为正四品；由各部郎中、员外郎补授者为正五品。

到了乾隆十八年（1753）后形成定制，将道员的品级定为正四品，而且将道员定为实官不再是差遣性质。此后，道员在行政分工上也更为明确。

分守道管理地方收纳钱粮诸事，分巡道则管理刑名诉讼诸事。此外，部分道员还额外加兵备衔，此类道员皆可节制所辖境内之都司、守备、千总、把总等武职，成为该辖区最高的文武长官。

再者，各道员还肩负监察地方府、州、县之责，因而有“监司”之称。道本是地方的中级官员，在乾隆以前并没有单独向皇帝上奏的权力，但自乾隆四十一年（1776）以后，皇帝赋予了其单独上奏权，而知府是没有这个权力的。

清代的道员和明代一样，有些也是专职的，如河道、盐法、粮储、屯田等等，这类道员只管某一领域，相对其他道而言，基本上没有监察地方的权力。

再来说一说府

清代沿袭明制，各省下分设府，为承上启下之行政机构，府和现在的地级市同级。清代的府按照《光绪会典》的记载，共有185个，到了宣统朝时，因黑龙江、吉林、奉天建省，又增加到215个。

府的最高长官为知府，负责一府的行政事务，清初时期其品级为正四品，乾隆十八年后因道员定为正四品，遂降知府为从四品。

清代的知府虽然品级是一样的，但又分为几个等级，其标准是按照地方繁、难、疲、冲四字分定，对应产生了最要缺、要缺、中缺、简缺四等。按清制，最要缺、要缺的知府由皇帝钦定人选，中缺、简缺则归吏部铨选。

实际上，属于最要缺、要缺的知府往往更容易得到提升，更受朝廷的重视。知府和道员虽同属地方中级官员，但相比于道员，知府的事务更为繁杂，不仅要治理百姓，审决讼案，还要管理钱粮和考核属吏。

知府和道员从名义上来讲是上下级关系，但大多数情况下知府是直接向督抚负责的。比如一些重要刑案，由下属知县报呈知府后，知府拟定自己的意见而直接转交按察使或督抚，而不必经过道员。

不过有些道员权力较大，如江宁苏松太仓道，驻上海，带兵备衔，兼管水利、渔业、关务。那么凡是涉及这些方面的事务，江宁知府、松江知府就得受其节制，需先上报道台衙门后方能呈送督抚。

从清代晋升的程度来看，知府按例也是升各省道员或盐运使。也就是说，从制度设计这个角度而言，道员又是知府的顶头上司，具有明显的从属关系。

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